江苏省江阴市农村社会保障问题调研报告

    农民看病难，失地后生活难，城乡居民待遇不公是困扰新农村建设的主要难题。江苏江阴市探索新型合作医疗模式，实行社会保险城乡并轨，继而又一揽子解决失地农民生活保障问题，取得了比较好的效果。目前，江阴市参加养老保险的农民达22万人以上；有92.3万农民自愿参加医保，参保率达100%；全市历次被征地农民中人均不到一分地的20万人口有了生活保障。这些措施的实施，促进了城乡的协调发展，构筑了弱势群体的基本生活"保护网"，为社会主义新农村建设奠定了稳固的基础。

    一、江阴市构筑弱势群体"保护网"

    改革开放以来，拥有117万人口的江阴市社会经济发展很快，全市一批重点大企业集团脱颖而出，有18家上市，规模经营、规模效益、规模经济已经形成。2004年，江阴市完成地区生产总值638.26亿元，比2003年增长21.20%，首次超过此前一直居全国县（市）首位的广东顺德38.25亿元，名列全国县（市）第一；全市人均GDP5.44万元，超过6千美元，同比增长24.57%；全年财政收入92.14亿元，增长34.30%。在今年最新公布的全国县域经济基本竞争力排名中，江阴连续第三年名列第一。在全国百强县（市）排名中，江阴市位列第三。

    江阴市市委书记朱民阳介绍，"十一五"期间，江阴市的目标定位是百万人口的滨江大城市，通过走经济国际化、新型工业化、城市现代化和社会和谐化之路，加快转变经济增长方式、城市发展方式、社会管理方式，促进城乡融合、多种所有制经济融合，把江阴建设成为江苏沿江先进制造业基地、现代化的工业港口城市、长江下游新兴的交通枢纽和对外开放门户、区域性的商贸物流中心、宜商宜游、宜人居的山水文化名城。

    在取得了可观的经济发展的同时，能否在社会保障制度方面跨越城乡鸿沟，制定措施从而惠泽广大农民？从调研来看，江阴市在城乡一体化社会保障改革实践中，主要有以下几方面特色：

    1、社会保险城乡并轨惠泽广大农民，农民工享受到城镇职工社会保险待遇

    "十一"前夕的最后一个工作日，江阴市夏港镇普惠村一位59岁的农民周国兴到市劳动保障局城保扩面服务窗口，高兴地办理了城镇职工养老保险手续。他回到村里逢人便说："是党和政府的好政策让我享受到了与城里人同样的养老保险待遇，政府真是为我们办了一件大好事。"这可以说是江阴市实施城保扩面新政策的一个缩影。

    江苏省已经取消农村户口和非农村户口的区分，农民仅仅成为一个职业称谓。在江阴，农民指纯农民，即从事农林牧渔业的劳动力。目前，全市参加养老保险的人数达22万以上。

    为了提高农村人民群众的保障水平，江阴市政府于2004年7月出台了《关于全面推进社会保险扩面工作的意见》，将全市区域内的各类企业、民办非企业单位、其它用人单位及其职工，国家机关、事业单位、社会团体中的编外聘用人员，个体工商户及其雇工全部纳入到城镇企业职工社会保险范围，同时鼓励具有本市户籍的灵活就业人员积极参加城镇企业职工社会保险，计划用两年半时间完成并轨任务。政策规定过渡期内，新参保的人员只要尚未达到法定退休年龄（男性60周岁，女性50周岁，其中管理、专业技术岗位人员的女性55周岁），都可以办理补缴手续，达到法定退休年龄后就可按月领取退休金。

    据了解，目前江阴城镇参保人口平均可享受到每月760元的养老金；另外，女性满55岁和男性满60岁的个人不用缴费，可以享受每月80元的养老金。同时，基本养老保险补缴年限还可视作基本医疗保险缴费年限。为了保证原参加农村社会养老保险的16.7万农民工平稳过渡到城保，江阴市政府规定，已参加农保的人员在参加城保时，终止农村社会养老保险关系，其个人帐户储存额抵算城镇企业职工基本养老保险补缴额后的余额退还本人。

    城保扩面政策推出后，倍受各镇和农民工的关注，各乡镇充分利用有线电视、宣传橱窗、悬挂横幅、上街咨询、进厂讲座等形式进行广泛宣传，有效地激发了重点企业、中小企业的参保积极性。深入细致地宣传发动工作，使越来越多的人认识到参加城保得实惠，从而踊跃参保。

    2、专业机构管理新型农村合作医疗模式

    江阴市从2001年开始探索新型的农村合作医疗模式，涉及的对象覆盖所有未参加城镇社保的人口。到2004年底已有92.3万农民自愿参保，参保率达100%。该市的医保模式，不仅多次获得卫生部表扬，也得到中国保监会的高度评价。江阴市农村医保到底好在哪里？

    江阴市的农村合作医疗保险始于2001年11月。基本模式为：农民交费、政府补贴，专业化机构即太平洋寿险江阴市公司负责业务管理、发放保险金。除了已经参加城镇职工基本医疗保险的居民，其余在该市的农业和非农业人口都可以参加合作医疗保险。外来务工人员在整厂参保的前提下，也可以参保。

    对医保资金的管理一向是农村合作医疗的难点。总结以往农村合作医疗的经验教训，江阴市领导班子达成共识：政府不是理财专家，要合理使用这部分资金，必须委托专业的机构来操作。太平洋寿险江阴支公司主动请缨，拿出了准确的精算方案，获得了政府的认可，成了江阴农村医保基金的全权业务管理人。由于精算准确、管理手段先进，3年来江阴农村医保资金的盘子没有入不敷出，也没有发生大量资金沉淀的情况。

    江阴市的农村合作医疗采取的是大病住院医疗保险，结报范围主要包括住院期间的治疗费、药费、化验费、检查费、手术费等，一年内可以多次结报，全年累计最高报额为6万元。当地农民的参保费是以年度为单位的，前两轮合作中，农民每人每年出资10元钱，政府补贴每个人10元；第三轮，农民每人每年出资20元，政府也出资20元；在第四轮医保中，农民仍然每年交20元，政府补贴提高到了50元。由于保费资金的盘子大了，保障的范围也拓宽了，不仅是住院费用能结报，肝硬化、红斑狼疮、类风湿性关节炎、肾炎等7种疾病的日常门诊费用也纳入保障范围。

    江阴市参保病人医疗的费用支出，从8000万元增长到17000万元，以往农村"小病不看、大病看不起"的局面在悄悄改变。据了解，江阴市32家医疗机构都设有结报点，农民出院当天就可以在那里拿到现金。结报时间快则10 来分钟，人多排队时，也大都在半小时内。合作医疗的再度兴旺，促进了江阴乡镇医疗的发展。3年来，各医院的业务收入整体上升了50%。

    3、一揽子解决历次被征地农民生活保障问题

    新中国成立以来，特别是改革开放以来，江阴市经济发展快，土地征用量比较大，历次被征地农民约53万人，人均耕地在0.1亩以下的被征地农民就有近20万人，涉及面广，影响面大。失地农民的生活怎么办？根据《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障试点办法》，结合当地实际，江阴市于2004年出台了《江阴市被征地农民基本生活保险暂行办法》，以期彻底解决失地农民的基本生活保障问题。

    为此，他们成立了专门的领导小组。方案经过50多次修改，初步确定后，又选择4个镇进行了试点，保证了这项工作在全市范围顺利实施。

    资金从何来，被征地农民基本生活保险资金的来源包括土地补偿费的70%部分，被征地农民的安置补助费（标准为每人20000元），被征地农民的基本生活保障社会统筹资金（标准为每亩13000元），被征地农民基本生活保险资金的利息及其增值收入等。不足支付的，由市财政部门负责解决。被征地农民基本生活保险资金专户由被征地农民基本生活保障个人帐户和社会统筹帐户组成。安置补助费和70%的土地补偿费进入个人帐户。实行基本生活保障的人员死亡后，其个人帐户中本息余额一次性结清给其合法继承人。

    被征地农民的基本生活保障社会统筹资金，被征地农民基本生活保障资金的利息（不含个人帐户部分），及其增值收入和其他可用于被征地农民基本生活保障的资金纳入社会统筹帐户。

    需保障的人员，以江阴市政府同意征地的时间为界限，划分为以下四个年龄段，不同的年龄段按不同标准实行基本生活保障：16周岁以下，一次性领取生活补助6000元；女性16周岁以上至40周岁，男性16周岁以上至45周岁，按月领取生活补助160元，期限两年，直到养老年龄按月领域200元；女性40周岁以上至50周岁，男性45周岁以上至60周岁，按月领取生活补助150元，直到养老年龄按月领取200元；女性50周岁以上，男性60周岁以上（养老年龄），按月领取200元。

    实行被征地农民基本生活保险所需费用，在移交人员名单时，由市财政部门按规定从财政专户一次性划入市被征地农民基本生活保障经办机构的资金专户，由经办机构按规定支付和使用。同时，被征地农民纳入户籍所在地的镇（开发区）劳动保障所管理，由劳动就业管理机构提供就业服务，享受失业人员各项优惠政策。符合享受最低生活保障条件的，可向户籍所在地民政部门申请享受城镇居民最低生活保障。劳动保障部门应当对被征地农民进行就业前的技能培训，为被征地农民的就业创造条件，所需资金从社会统筹帐户中列支。

    据测算，江阴市人均耕地在0.1亩以下（含0.1亩）的被征地农民基本生活保障累计需资金80亿元，其中由镇级以下承担50%，市财政承担50%，分年解决。据悉，去年7月至年底，该市财政为此已支出2.02亿元，今年1月~9月已支出4.2亿元。

    二、江阴市社会保障改革基本经验和启示

    江阴市的社会保险改革，从城乡统筹、城乡一体化的角度发展社会保障事业，走的是政府推动、专业管理、财政支持、群众参与的实施路线，充分体现以人为本的科学发展观，为经济社会持续快速发展和谐社会创造良好条件。这些基本经验为全国范围内做好社会保障工作提供了如下的启示：

    1、政府增加投入是硬道理

    江阴的经验虽然好，但很多来自西部的考察者认为学不了，因为他们当地的财政实力不足。但从全国来看，同经济增长幅度相比，我国目前的社会保障以及转移支付仍然明显滞后，对基础阶层特别是在农村生活的基本人口和农民工阶层缺乏必要的"兜底"。我们认为，乡镇有能力也应该承担起来，从建立初级社会保障体系的基本内容方面着手建立初步的一体化："三险"覆盖包括农民工在内的全部工人；对工人尤其是农民工进行党规的职业培训；适当增加失业保险支出；扩大低保范围并适当提高低保标准；启动农村的养老保险和医疗保险的建设。

    2、政策法规支撑是中流砥柱

    在江阴的社保改革过程中，由政府出台的《关于全面推进社会保险扩面工作的意见》、《江阴市被征地农民基本生活保障暂行办法》等政策方案，为社会保障工作的开展规定了框架和规范，是相关工作能够有条不紊地逐步推进的决定性的制度因素。从全国范围的社会保障工作来看，相关的法规、条例、政策的先行也是非常必要的。

    现代社会保障制度，从其最初在西方国家萌芽至今已有一个半世纪的历史。西方国家长期积累了社会保障制度建设的经验，其中有不少值得借鉴。比如依靠立法手段，逐步将社会保险覆盖面普及全社会成员。1881年，德国政府出台了世界上第一部社会保险法规《工伤事故保险法草案》。美国在1935年通过的第一部社会保障法典《社会保障法》。英国于1946年和1948年先后颁布了一系列重要法规，如《国民保险法》、《国民医疗保健法》、《国民救济法》。这些法案的施行，再加上历年来的补充修改，使西方各国逐步建立起了一套名副共实的"从摇篮到坟墓"的社会保障体系。

    为了做好我国的城乡一体化社会保障工作，我们有必要加强相关立法的准备工作，并做好必要的政策性过渡。

    3、专业化管理和科学的资金运作是可持续发展的保障

    目前，国内不少地方开展的新型农村合作医疗试点工作，由于是政府自己管理医保资金，都不同程度地存在资金运用不得当、有效监督机制不完善、信息处理系统不统一、财务管理和会计制度还不到位等问题。

    江阴市的农村合作医疗保险采取农民交费，政府补贴，专业化机构即太平洋寿险江阴支公司负责业务管理、发放保险金的办法，政府放权，从而腾出了精力去解决更宏观层面的问题；同时，也确保了医保基金的科学管理，杜绝了医保问题上的腐败行为，让每一个农民受益，保障了这项工作的可持续进展，实现了开展这项工作的初衷；另外，通过开展农村合作医疗，政府"言必行、行必果"的权威性、公信力得到了提高。

    江阴市在处理被征地农民基本生活保障问题时，也通过《江阴市被征地农民基本生活保障暂行办法》，规定设立专业机构"江阴市被征地农民基本生活保障管理中心"（市劳动保障局下属的财政全额拨款事业单位），具体经办被征地农民基本生活保障的给付业务，也可以说是进行了专业化管理。

    4、群众的参与和得到实惠是根本

    江阴的城镇社会保险和新型农村合作医疗制度都吸引了群众的踊跃参与，并通过比较规范的运作，保障了他们在这样的体系中应得到利益，成功实现了制度的初衷。

    从全国来说，只有使农民群众逐步参与，逐步感受到社会保障制度和合作医疗制度的优越性，才能更好地使这些工作得以开展。比如，全国范围内的新型农村合作医疗试点自2003年下半年开展以来，已在21%的县（市、区）顺利推进，有1.63亿农民参加。经过试点地区和有关部门的扎实工作，试点取得积极成效，新型农村合作医疗制度运行机制初步建立，也使越来越多的农民得到了实实在在的好处，为加快推行新农村合作医疗制度奠定了较好的基础。但是，在这项工作推进中，也还存在着一些问题：因为合作医疗是广泛参与性质，而农民真正享受到好处的是得大病和住院者，大体只有3%~5%左右的比例，即使在江阴这样的富裕县市也只有28%。让农民为规避潜在风险而投资，在许多地方都存在着难度。从2006年起，中央财政对中西部地区参加合作医疗农民的补助提高到20元，地方财政也相应提高补助标准，但要让一个中西部地区的农民每年交10元，还是有难度，可以考虑将中西部农业人口占多数的市辖区和东部部分困难地区的县（市）纳入中央财政补助范围，让农民出资在他们能够承受的范围内，比如每个农民3元~5元，确保合作医疗广泛的参与性。只有让更多农民受到合作医疗的阳光，这项工作才能持久。赵泽琨（农业部农村经济研究中心副主任）徐恒杰（农民日报记者）